Phát triển tập đoàn kinh tế nhà nước: Ba “nút thắt” khó gỡ

Khuyến khích các chủ đầu tư huy động vốn ngoài ngân sách để đầu tư theo phương thức chìa khóa trao tay, có đặt cọc bảo hành - bảo đảm chất lượng công trình (ảnh: kho dầu của PVN)

Vai trò của các tập đoàn KTNN (kinh tế nhà nước) nói riêng, của khu vực KTNN nói chung được quy định bởi sự tồn tại tất yếu của vai trò kinh tế của nhà nươc trong nền kinh tế của bất kỳ quốc gia nào. Hiện tại, ở VN  có 12 tập đoàn KTNN đang hoạt động, với nguồn vốn chủ yếu dựa vào NSNN như là động lực quan trọng nhất cho sự phát triển của nền kinh tế, đặc biệt trong việc định hình và phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội quốc gia, đầu tư mồi, tạo cú hích và duy trì động lực tăng trưởng, tạo việc làm xã hội và bảo đảm sự ổn định chung của nền kinh tế...

Công và tội

Tuy nhiên, bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển đất nước không thể phủ nhận, các tập đoàn KTNN của VN còn nhiều hạn chế, nhất là về phương hướng, mô hình hoạt động và hiệu quả đầu tư. Hoạt động của nhiều tập đoàn KTNN luôn đi cùng với lãng phí và tốn kém, thậm chí với mức độ ngày càng nặng nề... mà điển hình là Tập đoàn kinh tế nhà nước Vinashin. Đầu tư và quản lý đầu tư của các tập đoàn KTNN kém hiệu quả không chi khiến hiệu quả đầu tư xã hội bị hạn chế, mà còn  làm gia tăng nhiều hệ quả tiêu cực to lớn và kéo dài khác, như: Tăng sức ép lạm phát trong nước; mất cân đối vĩ mô –trong đó có cân đối ngành, sản phẩm, cán cân xuất - nhập khẩu, cán cân thanh toán, dự trữ ngoại hối và tích lũy-tiêu dùng, cũng như mất cân đối và gia tăng chênh lệch giàu nghèo giữa các vùng, miền, địa phương  và bộ phận dân cư trong xã hội... Thậm chí, gánh nặng nợ nần của Tập đoàn kinh tế nhà nước Vinashin với những mập mờ trong cơ chế trả nợ quốc tế mà nó đang mắc phải, còn làm giảm uy tín Chính phủ, khiến các tổ chức tín nhiệm nước ngoài hạ thấp điểm xếp hạng tín nhiệm của VN trên thị trường tín dụng quốc tế, gây tổn thương hình ảnh đất nước.

Báo cáo của Ban chỉ đạo đổi mới và phát triển DN ngày 15/2/2011 cho thấy, quy mô vốn chủ sở hữu của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước được xác định là 540.701 tỉ đồng, tăng 11,75% so với năm 2009. Trong khi đó, tổng lợi nhuận trước thuế là 70.778 tỉ đồng. Như vậy, chỉ tiêu lợi nhuận trước thuế trên vốn chủ sở hữu chỉ đạt khoảng 13,1%, thấp hơn nhiều so với lãi suất vay ngân hàng thương mại trong năm vừa qua. Đặc biệt, có đến 80% tổng số lợi nhuận trước thuế đến từ 4 tập đoàn: dầu khí, viễn thông quân đội, bưu chính viễn thông và cao su. Như vậy, ở các tập đoàn, TCT còn lại, tỉ lệ lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu còn thấp hơn nữa.

Nguyên nhân của tình trạng trên có nhiều và không có gì bí mật. Nguồn vốn nhà nước đã eo hẹp lại đầu tư không hợp lý, đầu tư nhiều vào các ngành tư nhân sẵn sàng đầu tư; đầu tư thiếu tập trung và dứt điểm cho các công trình trọng điểm có khả năng lan tỏa, dẫn dắt chuyển đổi cơ cấu kinh tế. Ngoài ra, hiệu quả đầu  tư công thấp còn chịu ảnh hưởng bởi cơ chế quản lý kém, thiếu minh bạch, khép kín; bởi năng lực và trách nhiệm cán bộ quản lý quá thấp kém, bởi nạn tham nhũng, lợi ích cục bộ, phe nhóm, địa phương, sự nể nang cảm tính và tư duy nhiệm kỳ; thiếu kiểm soát và chế tài kịp thời, nghiêm khắc, trách nhiệm chưa rõ ràng và nhất là do thiếu phối hợp đồng bộ các chính sách, các cấp, ngành và các bên hữu quan trên cơ sở một Luật đầu công tư còn thiếu vắng ở nước ta...

Bất cập từ thực tế

Chưa thể chế hóa quản lý nhà nước đối với tập đoàn KTNN. Cho đến nay dường như vẫn còn mù mờ về vai trò của chủ sở hữu hoặc người đại diện chủ sở hữu; quyền chủ động điều hành sản xuất, kinh doanh của tập đoàn với yêu cầu đầu tư của Nhà nước vì lợi ích chung; vai trò và cơ chế trách nhiệm, quyền lợi của Hội đồng quản trị hoặc Hội đồng thành viên.

 Đặc biệt, sự phân cấp quản lý chưa thống nhất và rõ ràng, nhiều tầng nấc, khiến từ Chính phủ đến bộ chủ quản và chính quyền địa phương đều có thể can thiệp trực tiếp (nhưng lại không hoặc dễ thoái thác việc chịu trách nhiệm liên đới) vào hoạt động của tập đoàn KTNN hoặc DN thành viên của nó. Một số tập đoàn KTNN còn được trao chức năng có tính quản lí nhà nước về chuyên ngành, dẫn đến “hành chính nhà nước hóa” trong mối liên hệ với các DN khác, cũng như  với chính quyền địa phương.

Chưa phân định rõ yêu cầu và cơ chế quản lý giữa hoạt động đầu tư vì lợi nhuận và phi lợi nhuận. Trên thực tế, trong  các tập đoàn và DNNN đang có sự nhập nhằng giữa nguồn vốn hoạt động vì lợi nhuận với nguồn vốn hoạt động phi lợi nhuận. Trách nhiệm xã hội của  các tập đoàn KTNN đối với ổn định kinh tế vĩ mô song hành, trùng lặp với nhiệm vụ sản xuất kinh doanh, từ đó dẫn đến đầu tư của tập đoàn vừa  bị phân tán, vừa kém hiệu quả.

Tên gọi và mô hình tổ chức của tập đoàn KTNN cũng chưa rõ hoặc còn những bất cập. Điều trớ trêu là bản thân các tập đoàn KTNN lại không được công nhận tên gọi chính danh  theo bất kỳ cơ sở pháp lý nào:  Luật DN nhà nước năm 2003 chỉ có khái niệm TCty. Còn Luật DN năm 2005 đã nêu rõ : “Chính phủ quy định hướng dẫn tiêu chí, tổ chức quản lý và hoạt động của tập đoàn kinh tế”. Nghị định số 139/2007/NĐ-CP ngày 5/9/2007 của Chính phủ hướng dẫn chi tiết thi hành một số điều của Luật DN đã quy định rõ : “Tập đoàn kinh tế không có tư cách pháp nhân, không phải đăng ký kinh doanh theo quy định của Luật DN”. Còn Luật DNNN thì đã chính thức bãi bỏ từ 1/7/2010. Như vậy, luật định hiện hành cho thấy tập đoàn không có tư cách pháp nhân, không phải là một tổ chức kinh tế chính danh, nhưng thực tế, 12 tập đoàn KTNN đã được đăng ký kinh doanh và đang có tư cách pháp nhân  kiểu “mặc định”,  trong đó có cả tập đoàn mới được thành lập và hoạt động theo Luật DN.

Hơn nữa, theo đúng Luật DN  2005, các tập đoàn và TCty phải chuyển tên gọi thành Cty TNHH hoặc Cty cổ phần, nhưng liệu có hợp lý khi Cty mẹ là Cty TNHH, trong khi các Cty con lại là TCty. Ví dụ, Cty mẹ là Cty TNHH MTV Dầu khí VN (tập đoàn hiện nay), trong khi các Cty con lại là TCty tài chính cổ phần Dầu khí, TCty thăm dò khai thác Dầu khí và TCty cổ phần khoan và dịch vụ khoan Dầu khí ? 

Định hướng tháo gỡ

Tái cấu trúc và đổi mới cơ chế quản lý khu vực  DNNN nói chung, các tập đoàn KTNN nói riêng để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về kinh tế, tạo động lực tích cực phát triển các thành phần kinh tế khác phù hợp với cơ chế thị trường và mục tiêu phát triển của đất nước đang và sẽ còn tiếp tục là vấn đề bức xúc đối với VN. Trên tinh thần đó, cần đổi mới tổ chức và hoạt động của các tập đoàn KTNN theo hướng sau đây:

Thứ nhất, tiếp tục đẩy mạnh cổ phần hóa, kể cả CPH toàn TCty giảm, thu hẹp tỉ trọng và giảm thiểu số lượng DN mà Nhà nước giữ cổ phần chi phối, chỉ duy trì DN 100% vốn nhà nước trong những ngành, lĩnh vực mà Nhà nước cần độc quyền, giữ vị trí then chốt của nền kinh tế và các lĩnh vực mà DN khu vực kinh tế tư nhân không hoặc chưa muốn, chưa có khả năng tham gia. Nghiên cứu sửa đổi ngay những quy định không phù hợp đang cản trở quá trình CPH DNNN, trong đó trước hết liên quan đến vấn đề xác định giá trị DN, chọn đối tác chiến lược, bán cổ phần ưu đãi cho người lao động, tăng tính xã hội ngay trong Cty cổ phần.

Thứ hai, dừng việc thành lập các Tập đoàn kinh tế nhà nước mang tính hành chính không phù hợp với quy luật phát triển DN; đánh giá, xem xét lại những tập đoàn đã thành lập trong các năm qua, nếu cần thiết nên sắp xếp lại.

Thứ ba, bãi bỏ hoặc giảm thiểu việc Chính phủ bảo lĩnh tín dụng hoặc cho vay chỉ định đối với DNNN; tạo áp lực buộc tất cả DNNN phải huy động vốn qua cơ chế thị trường. Chính phủ chỉ hỗ trợ tín dụng cho những DNNN hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng, mà không thu hút được các thành phần kinh tế khác đầu tư hoặc thực hiện nhiệm vụ chính trị do Chính phủ giao (loại DN này chịu sự giám sát bằng cơ chế riêng).

Thứ tư, buộc tất cả các tập đoàn và TCty nhà nước phải công bố thông tin hoạt động, nhất là về tài chính như quy định đối với các DN niêm yết trên thị trường chứng khoán.

Thứ năm, tiếp tục hoàn thiện thể chế, cơ chế chính sách về thực hiện chức năng quản lý nhà nước và tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN, đặc biệt là quản lý đầu tư, tài chính, cán bộ, công tác kiểm tra, giám sát và các quy định về cổ phần hóa, sắp xếp, đổi mới DNNN; Sớm nghiên cứu  thành lập một cơ quan ngang bộ để thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu (nhà nước) quản lý toàn bộ vốn kinh doanh của nhà nước; trên cơ sở đó xóa hoàn toàn cơ chế "chủ quản" hiện nay. Cơ quan này chịu sự giám sát trực tiếp của Quốc hội.

Thứ sáu, khẩn trương xây dựng Luật quản lý vốn nhà nước hoặc Luật đầu tư công tạo cơ sở pháp lý cần thiết điều chỉnh bằng luật đối với các hoạt động đầu tư công, trong đó có đầu tư của các DNNN trong hai dạng hoạt động vì lợi nhuận và phi lợi nhuận.

Đặc biệt, cần phân định rõ thẩm quyền, nghĩa vụ của từng cấp từ Chính phủ, các bộ, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, của TCty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) trong thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với Cty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu và phần vốn Nhà nước đầu tư vào DN khác.

Cần xây dựng bộ tiêu thức phù hợp và chuẩn hóa để tạo căn cứ lựa chọn và thông qua các dự án đầu tư công theo lĩnh vực và yêu cầu đầu tư, mục tiêu kinh tế - xã hội, môi trường, cũng như các lợi ích quốc gia và địa phương, ngành, cụ thể và dài hạn; có phân biệt hai loại mục tiêu và hai loại tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công - đầu tư vì lợi nhuận và đầu tư phi lợi nhuận.

Không nên đóng khung sự phối hợp  chính sách chỉ trong nội bộ các cơ quan chính phủ với các DNNN, mà cần gắn kết chặt chẽ, mở rộng dân chủ hóa với giới doanh nghiêp và viện, trường và các tầng lớp dân chúng khác. Sử dụng chuyên gia trong nước và nước ngoài có trình độ và khách quan nhằm đánh giá, phản biện độc lập các tác động hai mặt của dự án đầu tư công lớn.

Hơn thế, để hoàn thành tốt nhiệm vụ kiểm kê và đánh giá lại tài sản trong khu vực kinh tế nhà nước nói chung, trong các DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ nói riêng, đòi hỏi sự thống nhất nhận thức, nắm chắc nhiệm vụ, yêu cầu và quy trình, cũng như sự nghiêm túc và khoa học trong thao tác triển khai trên thực tế. Đặc biệt, cần tăng cường các hoạt động giám sát, kiểm tra và quy trách nhiệm cụ thể, cùng áp dụng các chế tài hành chính và tài chính nghiêm khắc, kịp thời cho tất  cả các cấp, ngành, đơn vị và cá nhân có liên quan làm thiệt hại đến các tài sản công hiện có và sẽ có trong khu vực này...

(Theo Diễn đàn doanh nghiệp)